国家能源局电力监管局职责将整合情况浅析

中国大能源监管格局基本成型。

根据3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案，现国家能源局、国家电力监管委员会(下称电监会)的职责将整合，重新组建国家能源局，后者继续由国家发改委管理；不再保留电监会。

方案提出，重组后的国家能源局的主要职责之一是，“研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理”。国务委员兼国务院秘书长马凯3月10日在向全国人大作方案说明时也表示，重新组建国家能源局的目的是“统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理”。

“这一次重新组建国家能源局，完善能源监督管理体制，是走向大能源体制的重要一笔。”全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林告诉中广经济之声记者。

除了大能源体制，许多观察人士注意到，此番重新组建国家能源局的方案中，“改革”二字频频出现，或为停滞已久的电力体制改革再次起步作铺垫。

事实上，围绕电力市朝和电力体制的电改重启之声早已响一片。

今年全国两会前后，全国政协委员、中国电力国际有限公司董事长李小琳，以及全国政协委员、电监会副主席王禹民分别建言，启动新一轮电力市朝改革和电力体制改革。早在今年1月，原国家能源局局长张国宝更是在人民日报社主管主办的《中国经济周刊》刊发了系列署名文章，回顾与思辨“电改十年”。

昨日甚至援引权威人士的话称，全国两会之后，目前高度垄断的电网公司有可能面临拆分。

有消息人士称，拆分的可能方向之一，可能是做实区域电网公司，并将其从国家电网公司中拆分出来。

有分析人士指出，如国家电网公司能最终拆分，则将有助于区域电力市场的形成，促进效率比较和竞争。同时，分而治之，也可提高电网公司的透明度，降低监管难度，为进一步推进电力体制改革打下基矗

“做实研究与监管”

国家能源局为副部级单位，由国家发改委管理；国家电监会则是国务院14个直属事业单位之一。虽为正部级单位，电监会却一直在尴尬中前行。除了安全监管及部分统筹协调事项，电监会几无其他实质职权。国家能源局同样不是强势部门，缺乏能源定价权。

根据昨日披露的方案，国家能源局重组后，电监会将不再保留。而新的国家能源局除了“研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理”，还将负责“拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策”。

分析人士称，这相当于让国家能源局做实研究和监管两大职责。目前国家能源局下辖有电力司，与电监会的职能相近。如此整合既可减少机构重叠，还可统筹全国能源供求、制定长远能源战略。

国家能源局诞生于2008年的“大部制改革”，整合了原属国家发改委的能源行业管理有关职责、原国防科学技术工业委员会的核电管理职责、原国家能源领导小组办公室的职责，为副部级单位，由国家发改委管理。

国家电监会则是国务院14个直属事业单位之一，成立于2002年电力体制改革后的2003年3月，至此次调整，正好十年。发电公司组建、电网重组，以及电监会的设立，被认为是电力体制改革元年的三件大事。

现实是，虽为正部级单位，电监会却一直在尴尬中前行。国务院国资委旗下的《能源》杂志此前曾报道称，国家电监会，“自其成立以来，相比于证监会、银监会和保监会的繁忙与牵引市场的巨大魔力，门庭清冷却似乎成了电监会的长久面孔。”目前，除了安全监管及部分统筹协调事项，电监会几无其他实质职权。而最为舆论及市场关注的电力改革事宜，电监会也只有大而笼统的“电力市场建设”一项可供媒体传声。电监会的弱势，根本在于其缺乏最重要的电价管理权和项目准入权。

国家能源局同样不是强势部门，缺乏能源定价权。

有分析人士称，两大机构整合后的积极意义在于，职能增强后的能源局或许能在一定程度上助推电力改革。

根据昨日披露的方案，改革后，国家能源局继续由国家发改委管理；国家发改委“主要是做好国民经济和社会发展规划与能源规划的协调衔接”。而国家能源局，按中编办的解释，“主要是发挥在能源发展、改革和监督管理等方面的作用”。

电监会内部“欢迎合并”

去年12月，国家能源局已有人事变动。国家能源局网站显示，2012年12月起，戴晓曙任国家能源局党组纪检组组长、党组成员，许永盛任国家能源局副局长、党组成员。戴晓曙此前主管人事工作，任中央组织部干部一局(公务员管理办公室)巡视员、副局长(副主任)。许永盛晋升副局长前，为国家能源局电力司司长。

重新组建方案经十二届全国人大一次会议审议通过后，国务院将对改革实施作出部署，建立工作机制，制定配套措施，排出时间表，逐项抓好落实。抓紧完成新组建部门的“三定”，综合设置部门内设机构，严格控制人员编制和领导职数。

根据官网资料，眼下，电监会内设机构有：办公厅(国际合作部)、政策法规部(电改办)、输电监管部、市场监管部、价格与财务监管部(稽查局)、供电监管部、人事培训部(机关党委)、党组纪检组(监察局)、安全监管局；直属单位有：信息中心、资质管理中心、机关服务中心、中国电力传媒集团、大坝安全监察中心、电力可靠性中心、中国电力企业联合会；派出机构有：华北电监局、东北电监局、西北电监局、华东电监局、华中电监局、南方电监局，以及山西电监办、山东电监办、甘肃电监办、浙江电监办、江苏电监办、福建电监办、河南电监办、湖南电监办、四川电监办、云南电监办、贵州电监办、新疆电监办。

国家能源局则下辖综合司、政策法规司、发展规划司、能源节约和科技装备司、电力司、煤炭司、石油天然气司(国家石油储备办公室)、新能源和可再生能源司、国际合作司、直属机关党委(人事司)，以及国家石油储备中心。

两部门合并后，必然涉及人事变动。不过，谁担任新的国家能源局局长，目前仍未公示。

现任国家能源局局长刘铁男59岁，为国家发改委党组成员、副主任，同时也是国家能源委员会委员兼国家能源委员会办公室副主任。

现年64岁的电监会主席吴新雄则是正部级干部，其于2011年6月出任电监会第四任主席。在担任电监会主席之前，吴新雄曾在江西任职多年，当地的光伏产业和核电产业的多个大项目落地。

去年12月，国家能源局已有人事变动。国家能源局网站显示，2012年12月起，戴晓曙任国家能源局党组纪检组组长、党组成员，许永盛任国家能源局副局长、党组成员。

戴晓曙此前主管人事工作，任中央组织部干部一局(公务员管理办公室)巡视员、副局长(副主任)。

许永盛晋升副局长前，为国家能源局电力司司长。

至于电监会原有人员的配置问题，财新网援引知情人士的话称，由于此前的弱势监管地位，电监会内部对这一合并颇为欢迎。

电力体制改革重启声

一位电力资深人士称，中共十八大以后，改革喊得很响，但真正要改革的话，电力系统作为一个已经搞了一半、或者已经走出一大步的行业来说，应该要先行启动。厂网分开，就等于把垄断的部分和竞争的部分已经分开了，如今已经过去十年了，应该继续往前走。

在停滞近十年后，外界对于重启电力体制改革的呼声颇高，将能源主管部门纳入到此番机构改革之中，可谓恰逢其时。

李小琳在今年全国两会上建议，在2002年电力体制改革的基础上，实施新一轮电力市朝改革，逐步放开用户选择权和议价权，实现电能买卖从管制垄断型向竞争服务型转变。

李小琳同时建议，尽快启动《电力法》修订工作，对与当前行业形势明显不符的条文予以修正；对可再生能源发电上网、分布式电源和智能微网等新兴事物，及其带来的系列涉法问题尽快专题研究，纳入到法律条文的补充修订中；对电力市朝相关内容在新的电力法中做出规定。

建言电力市朝的，还有王禹民。全国两会前夕，王禹民在接受新华社记者专访时说，电改“最难啃骨头”在于电价形成机制改革。现状是上网电价已经独立，但输电配电售电仍然一体化。按现有的体制实行煤电联动，煤炭价格下降，但如果上网电价和输配电售电环节电价不变，价格就不能疏导出去，这就导致不论煤炭价格涨跌，老百姓总感觉电价上涨。

王禹民指出，电价形成机制改革，应在体制和机制上双重突破。简单地说，就是输电的不卖电。即由政府制定出台独立的输配电价，电网企业负责把电网这条“公路”建好，按输配电价收取“过路费”，用于电网投资建设和维护。

一位电力资深人士称，中共十八大以后，改革喊得很响，但真正要改革的话，电力系统作为一个已经搞了一半，或者已经走出一大步的行业来说，应该要先行启动。厂网分开，就等于把垄断的部分和竞争的部分已经分开了，如今已经过去十年了，应该继续往前走。

上述资深人士称，改革的核心内容应是电价改革，改革的首要步骤应是电网单独竞价，电网单独竞价的要害在于实行准许收入制度，也就是电网不是竞争业务，不能依靠市场，不能依靠盈利，需要国家严格核定它的成本和利润，否则不允许，这样一来它的收入就透明了，另外收入也有保障了。

拆分电网？

一位资深电力人士称，成立区域电网公司原本便是当初电力体制改革方案的精髓之一。当时改革是有意通过相应过渡性安排，鼓励区域电网做大做强，并在可能的情况下进行股份化改造，以促进效率比较和竞争。

拆分电网，被视作电力体制改革的必经之路。目前，在监管部门弱势的前提下，随着国家电网公司的膨胀、跨省区输电增加，以及提升电力系统安全等的需要，加上有关政策、管理缺失，电网的行政垄断权甚至有所强化。

国家能源局发展规划司副司长何勇健此前曾撰文称，换个角度看，“电网企业目前的垄断强势地位”，部分是由于监管职能不到位造成的。

业界对电网一家独大，也颇多不满声。有电力人士称，输电、配电价格不出台，电网成本就是一个“黑箱”，政府无从知晓和监管其内部操作，无从监管也就无从改进，从而无从建立自身发展机制。因此独立的输电、配电价格必须尽快出台。

电网控制着输电，这种统购统销体制，彻底切断了供应端与需求端之间的信息互动。发电企业和电力用户难有更多的知情权、话语权和选择权，难以真正培育市场主体。

旗下的财经国家周刊称，还有一些发电企业高管认为，电网通过电力调度控制着发电企业，为了利润，有动力和手段以“保障运行安全”为借口隐蔽侵占发电企业的合法权益。电监会一位主任也认为，电网会利用调度专业性强和信息不对称，躲避电监会的监管和媒体的监督。

根据目前传出的拆分方案，国家电网可能按照区域进行拆分。这可谓是对2002年发布的《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(下称“国务院5号文”)原有改革精神的回归。

根据国务院5号文的表述，区域电网公司的主要职责是：经营管理电网，保证供电安全，规划区域电网发展，培育区域电力市场，管理电力调度交易中心，按市场规则进行电力调度。

据一位资深电力人士称，成立区域电网公司原本便是当初电力体制改革方案的精髓之一。当时改革是有意通过相应过渡性安排，鼓励区域电网做大做强，并在可能的情况下进行股份化改造，以促进效率比较和竞争。

不过值得关注的是，在2011年上半年，国家电网公司曾试图削弱五大区域电网公司。据一位中央电力监管部门资深从业人员称，国家电网公司做出如此举动，可能是听说了进一步拆分的传闻。